一般来说，公益广告是指不以营利为目的、为公共利益服务的广告，是社会主义精神文明建设的重要载体。年《广告法》修订首次纳入公益广告条款，我国公益广告进入快速发展的轨道。然而，当前各界对公益广告的认识还存在较大差异，公益广告与商业广告、意见广告、公益宣传相混淆时有发生。笔者结合在工作中遇到的问题尝试从公益性、非营利性和艺术创作性三个方面理解公益广告的基本概念。
公益性
公益广告应当符合公共利益追求。公益广告主要通过两种方式来维护公共利益。一是宣扬社会主义核心价值观、倡导公共道德观念等，通过共同的理念和先进的标准发挥引导或教化作用。二是针对具体的社会问题提出某种观念或方法以发挥警示或约束作用，推动公共问题的解决。从市场监管总局对多家次电视、广播、报纸、互联网等媒介抽查到的5万多条次公益广告看，作品主题主要有爱国主义宣传、弘扬传统美德、生态环境保护、公民权益保护、安全防范教育、宣扬慈善公益、医疗卫生健康等，都属于上述两种类型。
公益广告应当符合意识形态要求。一些研究认为政府发布的政策宣传类广告是政治广告而非公益广告。笔者认为，公益广告具有较强的意识形态属性，离不开一个国家的政治经济体制和社会话语体系，不能简单地去政治化。恰恰相反，公益广告自诞生之日起就与政治或政策紧密相关。一般认为现代意义上的公益广告起源于20世纪40年代的美国，二战时期美国战时广告委员会发布了大量宣传战备的公益广告。和平时期爱国主义也是各国发布的“政治广告”的重要主题，我国《公益广告促进和管理暂行办法》也将弘扬社会主义核心价值观作为公益广告的要义。一些打着公益旗号但不符合意识形态要求的广告不属于公益广告，例如年相关国际组织发布的呼吁中国人少吃肉的广告饱受批评，舆论普遍认为该广告不是为了公共利益，不属于公益广告。
意见广告不等于公益广告。意见广告是以表明个人或组织的某种信念以获取支持为目的的广告。常见的意见广告有以下两种。
一是企业公共关系广告。企业发布的意见广告往往针对特定话题发声，目的是为了塑造自身形象，本质上是一种公共关系广告。例如年华为在全球投放《芭蕾脚》平面广告，用“我们的人生，痛并快乐着”表达了筚路蓝缕、艰苦创业的企业文化。年化妆品品牌SK-Ⅱ投放《她最后去了相亲角》TVC广告，表达了“每一位女性都可以独立、自信和美丽”的观点，拉近了与消费者的距离。
二是地方或城市形象广告。地方政府为了发展当地经济，通过媒体宣传当地的自然景观和人文环境来推动旅游消费，但不直接推广特定的商品或服务，此类广告与企业公共关系广告具有相似性，不属于商业广告或公益广告，而是地方或城市形象广告。例如年山东省旅游局开始在央视等平台播出“好客山东”旅游形象广告，大力打造省域旅游品牌，其他省份纷纷跟进也发布了类似的形象广告。
非营利性
非营利性的评价对象是“广告内容”而非“广告活动”。广告既包括静态意义上的广告内容，也包括动态意义上的广告活动。一般而言，广告内容和广告活动在是否以营利为目的上是一致的。但是商业广告可以成为公益行动的手段，此类广告往往由机构或组织而非商品经营者或服务提供者发起，相关商业广告可能被误认为是公益广告。例如今年7月国资委开展“央企消费扶贫兴农周”活动，通过政务新媒体国资小新发布相关平面广告，并在广告中提供商品的直播带货地址链接。此类广告是具有公益性质的商业广告，也要符合《广告法》关于商业广告的相关规定。
公益广告不等于免费广告。公益广告既是一项社会事业也属于广告产业，离不开设计、制作等产业环节。一些观点将公益广告等同于免费广告，这对广告业发展产生不可忽视的影响。
一是将免费的商业广告当成公益广告，不利于维护广告市场秩序。年修订的《广告法》删除了商业广告“付费”这一构成要件。商业广告可以是免费的，这既包括商品经营者或服务提供者自行制作发布的广告，也包括广告经营者免费提供的广告服务。这类免费的商业广告尤其在带有公益属性时可能被当成公益广告。例如，年四川省和重庆市市场监管局联合两地广告协会开展“川渝广告共助乡村振兴”活动，广告企业免费为川渝县域文旅和农特产品提供推广服务。如果类似的广告被认定为公益广告势必产生监管缺位等问题。二是认为公益广告必然免费，不利于广告业的发展。一些单位和个人认为市场化运营的户外广告等媒介应当免费发布公益广告，这不利于维护相关经营者的合法权益。
公益广告中可以适当存在商业元素。公益广告与商业广告在逻辑关系上是互斥关系，但在一定条件下公益广告中可以出现商业元素。《公益广告促进和管理暂行办法》也采纳了这一观点，其第五条规定公益广告可以标注企业名称和商标标识，但对其大小或时长等严格限制。实践中出现了一批企业投资冠名的优秀公益广告作品，例如央视平台曾播出哈药集团制药六厂冠名的《妈妈洗脚》、QQ阅读冠名的《读书——陪伴篇》、京东冠名的《热在中国》等传播较为广泛的公益广告。当前我国公益广告主要以政府和媒体承担费用为主，企业的参与远远不够，应当进一步引导和鼓励企业投入公益广告，允许企业通过公益广告合理取得商业回报，从而实现公益广告社会效益和经济效益的有机统一。
艺术创作性
判断公益广告难度最大的是区别公益广告与公益宣传。笔者认为，公益广告是公益宣传的一种形式，应当结合两者的特征进行区分。例如宣传森林防火这一主题可以借助电视、广播、报刊等媒介融合图形、色彩、声音等元素以艺术化方式触达公众，同样也可以采取户外悬挂“森林防火人人有责”标语口号或文字短信的方式。显然前者属于通常意义上的公益广告，而后者似应属于公益宣传。
从大量类似案例看，公益广告不同于公益宣传是因为经过了艺术创作，具有创新特征、审美特征和情感特征。公益广告来源于生活又高于生活，关键就在于对相关信息进行了加工创作，形成新的内容形态，具有创新特征。公益广告在创意引领下融入了其他艺术元素，一些作品还运用了人物等特定形象，具有审美特征。公益广告在促进公众观念形成和行为改变的过程中与公众产生情感关联，如环保主题公益广告引发警醒和反思，具有情感特征。
综上所述，公益性、非商业性和艺术创作性在一定程度上可以用来理解公益广告的基本概念。但当前对公益广告基本概念的学术研究较为缺乏，实践中的情况层出不穷，上述属性特征并不完善亦难量化标准，对公益广告的判断应当综合把握并在个案中进行具体分析。
作者
市场监管总局广告监管司陈健
原文刊载于《市场监督管理》半月刊年第23期
审核
于成龙张丽娟
编辑
黄圆圆
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